Negli ultimi anni l’Unione Europea ha intensificato i propri sforzi per conseguire un sempre più elevato grado di coesione economica e sociale tra gli Stati membri, promuovendo condizioni per superare gli squilibri territoriali e affrontare gli altri nodi strutturali, in primo luogo la disoccupazione, che frenano lo sviluppo e il processo di convergenza tra le economie europee.

I Fondi a finalità strutturale rappresentano lo strumento più significativo della politica di coesione economica e sociale della Comunità, al fine di ridurre il divario tra le diverse regioni e colmare il ritardo di sviluppo di quelle meno favorite.

Nei Consigli, tenutesi a Essen, Cannes, Madrid, Firenze fino all’ultimo di Berlino (marzo 1999) nel quale, partendo dal documento strategico AGENDA 2000, si è definito il quadro di riferimento delle politiche dell’Unione per il periodo 2000-2006, l’obiettivo è, ancora una volta, promuovere l’occupazione, utilizzando a tal fine, in modo più mirato, i Fondi strutturali.

L’architettura normativa dei Fondi strutturali proposta per il periodo 2000-2006 è stata semplificata. Il regolamento quadro e il regolamento di coordinamento sono stati fusi in un nuovo regolamento generale in cui saranno fissati tutti i principi basilari dei Fondi strutturali: obiettivi prioritari, metodo di programmazione, gestione finanziaria, valutazione e controllo. I regolamenti specifici relativi ai singoli Fondi riguarderanno principalmente i rispettivi campi di intervento.

In sintesi, la riforma proposta è strutturata su tre linea guida: una maggiore concentrazione degli aiuti, un intervento dei Fondi semplificato e decentrato e un rafforzamento degli strumenti di monitoraggio per una corretta valutazione dei risultati.

- Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), istituito nel 1975, interviene esclusivamente nelle regioni svantaggiate per finanziare soprattutto investimenti produttivi, infrastrutture e sviluppo delle PMI;

- Il Fondo sociale europeo (FSE), previsto nell’originario Trattato CEE (art. 3 lett.J, artt. 123-125), e con regolamento CEE n. 9 dell’11/5/1960, divenuto operativo nel 1962, è il principale strumento dell’Ue per sviluppare le risorse umane e migliorare il funzionamento del mercato del lavoro;

-Il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, (FEAOG), istituito dal Regolamento CEE 25/62 del 4/4/1962, e divenuto operativo con l’adozione del successivo Regolamento CEE 17/64 del 5/2/1965, sostiene l’adeguamento delle strutture agrarie e le azioni di sviluppo rurale;

- Dal 1993, lo Strumento finanziario di orientamento per la pesca (SFOP), sostiene l’adeguamento delle strutture di questo settore;

- Il Fondo di coesione, che il Trattato di Maastricht ha affiancato ai Fondi strutturali esistenti, ha il compito di agevolare l’ingresso nell’UEM dei quattro paesi il cui PIL pro capite era inferiore nel 1992 al 90% della media comunitaria: Grecia, Portogallo, Irlanda e Spagna. Esso opera su tutto il territorio di questi paesi e finanzia progetti nel campo dell’ambiente e delle reti transeuropee di trasporto.

- La Banca europea per gli investimenti (BEI), costituita nel 1958, nel quadro del Trattato di Roma, organismo autonomo dotato di una propria personalità giuridica, contribuisce anch’essa, con i suoi prestiti, a rafforzare la coesione economica e sociale.

L’azione dei fondi strutturali è fondata su alcuni principi cardine, che sono stati successivamente rafforzati e ampliati dalla legislazione attuale quali:

- la concentrazione degli interventi e delle risorse, verso pochi obiettivi operativi, prioritari di sviluppo, mentre prima erano 6, nel periodo 2000-2006 sono concentrati su tre;

- l’integrazione: ossia la scelta di massimizzare l’efficacia delle azioni di sviluppo favorendo, all’interno dei singoli programmi operativi, la programmazione, il finanziamento e l’attuazione di progetti integrati di sviluppo;

- il partenariato che, dalla fase preparatoria fino all’attuazione delle iniziative prevede la concertazione più stretta tra la Commissione europea e le autorità competenti di ciascuno Stato a livello nazionale, regionale o locale: esponenti della realtà economica e produttiva, del mondo sindacale, dell’associazionismo, della ricerca, dell’istruzione e dell’Università, dei patti territoriali e contratti d’area, delle agenzie di sviluppo locale al fine di migliorare la qualità della programmazione e rilanciare un’efficace politica di sviluppo;

- l’addizionalità, ossia il principio secondo il quale l’aiuto della Comunità non deve causare una riduzione dell’impegno degli Stati membri, bensì servire a completare quest’ultimo. Tranne in situazioni particolari, gli Stati membri debbono mantenere, per ciascun obiettivo, la propria spesa pubblica almeno allo stesso livello raggiunto durante il periodo precedente;

- il decentramento, e la chiara individuazione delle responsabilità di attuazione, quale elemento essenziale per la gestione della concentrazione e dell’integrazione; come espressione più diretta di un’applicazione operativa del principio di sussidiarietà, implicito nel rilevante processo di decentramento amministrativo in atto;

- il principio di sussidiarietà, sancito dal trattato di Maastricht, disciplina i rapporti tra la Comunità e gli Stati membri e significa, in generale, che la Comunità non può e non deve intervenire, in tutti quei casi in cui un obiettivo può essere adeguatamente realizzato dagli Stati membri;

- la verificabilità dei risultati, come condizione qualificante della programmazione ex-ante, come finalità del processo di valutazione in itinere. La verificabilità presuppone l’applicazione sistematica e diffusa del monitoraggio finanziario, fisico e procedurale a livello di progetto, quale strumento in grado di assicurare il raccordo costante fra previsioni ex ante e risultati via via conseguiti.

I Regolamenti del 1993 hanno fissato 6 obiettivi prioritari di sviluppo per i fondi strutturali:

• obiettivo 1: promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni il cui sviluppo è in ritardo, definite tali in quanto il loro PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria o in quanto esistono motivi particolari per applicare tale obiettivo a queste regioni;
• obiettivo 2: riconvertire le zone gravemente colpite dal declino industriale; si tratta di aree il cui tasso di disoccupazione e la percentuale di posti di lavoro nel settore industriale sono superiori alla media comunitaria. Esse registrano un declino strutturale in questa categoria di occupati;
• obiettivo 3: combattere la disoccupazione di lunga durata, facilitare l’inserimento professionale dei giovani e l’integrazione delle persone che rischiano di essere escluse dal mercato del lavoro (agisce su tutta la Comunità);
• obiettivo 4: agevolare l’adattamento dei lavoratori e delle lavoratrici alle trasformazioni industriali e all’evoluzione dei sistemi di produzione (agisce su tutta la Comunità);
• obiettivo 5a: accelerare l’adeguamento delle strutture agricole nel quadro della riforma della politica agricola comune e facilitare le misure di adeguamento delle strutture della pesca nell’ambito della revisione della politica comune della pesca (agisce su tutta la Comunità);
• obiettivo 5b: agevolare lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle zone rurali, nelle quali si registra uno scarso sviluppo socioeconomico e si soddisfano inoltre almeno due dei tre seguenti criteri: tasso elevato di occupati nel settore agricolo, basso livello di reddito agricolo, bassa densità demografica o forte tendenza allo spopolamento;
• obiettivo 6: promuovere lo sviluppo delle regioni a scarsissima densità di popolazione. Con l’Atto di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia si è previsto questo obiettivo per le zone con densità inferiore a 8 abitanti/km2.

Come proposto dalla Commissione, il Consiglio europeo ha deciso di ridurre a tre il numero degli obiettivi prioritari dei Fondi strutturali.

- Il nuovo obiettivo 1 dovrà promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale nelle regioni il cui sviluppo è in ritardo; la proposta di regolamento prevede che l’elenco delle regioni ammissibili venga stabilito dalla Commissione applicando rigorosamente il criterio utilizzato per i periodi precedenti, ossia:

1. le regioni di livello NUTS II (come il Mezzogiorno) il cui prodotto interno lordo (PIL) pro capite (calcolato in standard di potere d’acquisto in base ai dati comunitari degli ultimi tre anni disponibili) risulti inferiore al 75%;
2. le regioni ultraperiferiche (dipartimenti francesi d’oltremare, Azzorre, Madera e Isole Canarie) tutte al di sotto del limite del 75%;

3) le regioni ammesse a beneficiare dell’attuale obiettivo 6 in virtù dell’Atto di adesione della Finlandia e della Svezia.

• Il nuovo obiettivo 2 ( ex obb.2 e 5b) favorirà la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali. Del nuovo obiettivo beneficerà al massimo il 18% della popolazione dell'Unione.

Per assicurare che ciascun Stato membro contribuisca in misura equa allo sforzo di concentrazione degli interventi, la popolazione che beneficerà del nuovo obiettivo 2 sarà inferiore di non oltre il 33% a quella interessata dagli attuali obiettivi 2 e 5b.

Come proposto dalla Commissione l’assegnazione agli Stati membri delle risorse per gli obiettivi 1 e 2 verrà effettuata sulla base dei seguenti criteri oggettivi: popolazione beneficiaria, prosperità regionale, prosperità nazionale e gravità dei problemi strutturali, soprattutto per quanto riguarda il livello di disoccupazione.

Le zone che attualmente beneficiano degli obiettivi 1, 2 e 5b (1994-1999), ma che non soddisfano i criteri di ammissibilità ai nuovi obiettivi 1 e 2, usufruiranno di un sostegno transitorio che servirà a consolidare i progressi realizzati. Nel 2000 questo sostegno sarà inferiore a quello del 1999 per poi cessare alla fine del 2005.

- Il nuovo obiettivo 3 favorirà l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche e dei sistemi d’istruzione, formazione e occupazione, intervenendo nelle zone non toccate dall’obiettivo 1.

La ripartizione finanziaria tra gli stati membri verrà effettuata a seconda della popolazione beneficiaria, della situazione occupazionale e della gravità di problemi quali l’emarginazione sociale, il livello di istruzione e di formazione delle donne e al loro partecipazione al mercato del lavoro. Tale obiettivo terrà inoltre conto del titolo sull’occupazione contenuto nel trattato di Amsterdam e della nuova strategia dell’Unione nel campo dell’occupazione, compreso il coordinamento dei piani nazionali per l’occupazione.

Per quanto riguarda le azioni strutturali, si prevede una dotazione di 213 miliardi di euro per il periodo 2000-2006, (contro i 154,5 miliardi di euro del periodo 1994-1999 e i 64 miliardi per il periodo 1989-1993) che dovrebbe consentire all’Unione di mantenere l’attuale impegno globale a favore della coesione economica e sociale.

Del finanziamento concesso dal Consiglio europeo di Berlino alle azioni strutturali, 195 miliardi di euro andranno ai Fondi strutturali e 18 miliardi di euro al Fondo di coesione.

Nel periodo dal 2000 al 2006 i Fondi strutturali continueranno a finanziare programmi di sviluppo dei 15 Stati membri, concentrando però maggiormente la loro azione nelle regioni che ne hanno più bisogno.

Le 13 iniziative comunitarie che hanno generato oltre 400 programmi e a cui nel periodo 1994-1999 è stato destinato fino al 9% della dotazione dei Fondi strutturali, passano a 4 e sarà diminuita al 3.5% la loro dotazione finanziaria.

Esse saranno: INTERREG (cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, soprattutto in vista dell’allargamento), EQUAL (lotta contro l’esclusione sociale dal mercato del lavoro ed inserimento sociale e professionale di tutti coloro che chiedono asilo), LEADER (sviluppo rurale) e URBAN (riconversione economica e sociale di città e quartieri in crisi).

Per i progetti pilota o dimostrativi che hanno lo scopo di individuare pratiche innovative e che possono essere applicate ai programmi degli obiettivi prioritari o delle iniziative comunitarie e a cui nel periodo 1994-1999 è stata riservato l’1% della dotazione globale dei Fondi strutturali, per il periodo 2000-2006 è stata proposta la dotazione finanziaria fino ad un massimo dello 0,65% sulla quota annuale destinata a ciascun Fondo.

Per il periodo 2000-2006, si prevede di conservare immutati i tassi generali applicati attualmente (50%, 75%, 80% e 85%) che variano da un obiettivo all’altro nel modo seguente:

1. Nelle regioni che ricadono nell’obiettivo 1 il massimale può ammontare al 75% del costo totale ammissibile e, di norma, ad almeno il 50% delle spese pubbliche ammissibili. Qualora le regioni siano situate in uno Stato membro beneficiario del Fondo di coesione, il contributo comunitario può raggiungere, in casi eccezionali e debitamente giustificati, un massimo dell’80% del costo totale ammissibile, che può salire all’85% nel caso delle regioni ultraperiferiche e delle isole periferiche greche.
2. Nelle zone degli obiettivi 2 o 3 il massimale può salire al 50% del costo totale ammissibile e, di norma, a almeno il 25% delle spese pubbliche ammissibili nel caso delle misure attuate.

Novità: Il Consiglio europeo ha inoltre approvato le aliquote di cofinanziamento proposte dalla Commissione per la partecipazione dei Fondi a investimenti in infrastrutture generatrici di reddito e a investimenti nelle imprese:

- 50% negli Stati che beneficiano del Fondo di coesione;

- 40% del costo totale nelle altre regioni dell’obiettivo 1;

- 25% nelle regioni dell’obiettivo 2;

con la possibilità di aumentare tali cofinanziamenti del 10% se l’aiuto è utilizzato a scopi di ingegneria finanziaria.

E’ stato previsto inoltre di ridurre il livello della partecipazione comunitaria per gli investimenti nelle imprese:

- 35% nelle regioni dell’obiettivo 1;

- 15% nelle regioni dell’obiettivo 2;

con la possibilità di una maggioranza pari al 10% se l’aiuto è legato a forme di intervento finanziario diverse dalle sovvenzioni dirette (ingegneria finanziaria).

Nel periodo 1994-1999 la programmazione dell’intervento dei Fondi strutturali è stata fissata per sei anni, ad eccezione dell’obiettivo 2, suddiviso in due fasi di tre anni: 1994-1996 e 1997-1999, e con due tipi di procedure:

la procedura classica in tre fasi:

• piano di sviluppo presentato dallo Stato membro;
• quadro comunitario di sostegno (QCS) stabilito dalla Commissione sulla base del piano e in concertazione con lo Stato membro e le regioni interessate;
• intervento sul campo, generalmente sotto forma di programma operativo (PO), ma anche di grande progetto o di sovvenzione globale;

La procedura semplificata in due fasi:

• piano di sviluppo presentato dallo Stato membro;
• documento unico di programmazione (DOCUP)

Tra il 1994 e il 1999 sono stati adottati quasi 500 tra PO e DOCUP, senza contare i programmi d’iniziativa comunitaria.

In sintesi i QCS, i PO e i DOCUP dovevano prevedere:

- un’analisi della situazione economica e sociale e i risultati del periodo di programmazione precedente;

- una descrizione della strategia adottata;

- tabelle finanziarie di ricapitolazione delle diverse risorse finanziarie previste;

- uno studio dell’impatto ambientale della strategia proposta;

- un’indicazione degli obiettivi da conseguire, se possibile quantificati;

- le priorità d’azione con gli importi finanziari e le forme d’intervento;

- l’elenco delle misure previste con i rispettivi beneficiari e importi finanziari.

Per questa fase di attuazione dei Fondi strutturali è prevista una durata di sette anni per tutti gli obiettivi (1, 2 e 3). I programmi dovrebbero essere avviati l’1 gennaio 2000. La programmazione sarà tuttavia rivista a metà del periodo in seguito alla valutazione intermedia e all’assegnazione della sua riserva per realizzazioni efficienti.

Per gli obiettivi 1 e 2 la Commissione raccomanda l’attuazione di un solo programma o DOCUP per regione NUTS II; per l’obiettivo 3 un DOCUP per Stato membro.

- prima novità: subito dopo l’adozione dei regolamenti dei Fondi strutturali la Commissione definisce i propri orientamenti presentando le priorità comunitarie per ciascun obiettivo (1, 2 e 3);

- infine altra novità: dopo l’adozione dei PO e dei DOCUP, gli Stati membri o le regioni responsabili adottano dei complementi di programmazione dettagliati, in cui vengono in particolare specificati i beneficiari e l’assegnazione finanziaria nelle diverse misure previste.

La combinazione di questi nuovi elementi risponde alla volontà della Commissione di assicurare una ripartizione più chiara delle competenze e di rafforzare l’applicazione del principio di sussidiarietà: la Commissione europea rimane la garante delle priorità strategiche, mentre la gestione dei programmi viene maggiormente decentrata.

Quanto agli obiettivi comunitari da promuovere nei programmi, la proposta della Commissione evidenzia, in riferimento al trattato, un alto grado di competitività e d’innovazione, un elevato livello d’occupazione, lo sviluppo durevole, nonché la parità di opportunità tra uomini e donne.

Per il periodo 1994-1999 la normativa in vigore prevede che gli Stati membri adottino provvedimenti necessari per verificare che le azioni siano svolte correttamente, prevenire e perseguire le irregolarità e recuperare i fondi perduti in seguito ad abusi o negligenze, da parte sua la Commissione può controllare in loco la realizzazione delle iniziative finanziate ed i sistemi nazionali di gestione e di controllo.

Per il periodo 2000-2006 gli Stati membri sono chiaramente indicati come i principali responsabili del controllo finanziario e le loro responsabilità sono così specificate:

• eleborare sistemi efficaci di gestione e controllo e informarne la Commissione;
• garantire una gestione efficace e regolare dei Fondi comunitari;
• garantire l’esattezza delle dichiarazioni di spesa trasmesse alla Commissione;
• garantire il rispetto di tutta la normativa comunitaria;
• prevenire, individuare e correggere le irregolarità;
• collaborare con la Commissione per assicurare una corretta gestione finanziaria dei Fondi comunitari;
• incaricare un servizio indipendente dall’autorità di gestione di redigere una dichiarazione finale in merito alla fondatezza delle domande e alla regolarità delle operazioni.

Le responsabilità della Commissione europea sono le seguenti:

- accertare l’esistenza di sistemi di controllo e di gestione negli Stati;

• effettuare controlli in loco;
• chiedere allo Stato interessato di procedere a tali controlli;
• in caso di irregolarità, inviare raccomandazioni o richieste in merito a misure correttive, per rimediare alle carenze della gestione o rettificare le irregolarità.

Per il periodo 2000-2006 sono specificati i tre tipi di valutazione (ex ante, intermedia e ex post) ed i relativi responsabili.

1. La responsabilità della valutazione ex ante spetta alle autorità nazionali responsabili dell’elaborazione dei piani. Riguarda l’analisi dei punti di forza e dei fattori critici della regione e dei settori interessati e consiste in una valutazione della coerenza della strategia e degli obiettivi indicati con le caratteristiche della regione. Definisce gli effetti previsti dalle priorità d’azione prospettate, indicando possibilmente obiettivi quantificati, soprattutto in materia di occupazione, ambiente e parità tra uomini e donne.
2. Della valutazione intermedia è responsabile l’autorità di gestione dei programmi, in collaborazione con la Commissione. Il suo scopo è esaminare i primi risultati degli interventi, la loro coerenza con la valutazione ex ante e la pertinenza degli obiettivi annunciati, ma anche la loro corretta gestione finanziaria, nonché la qualità della sorveglianza e della realizzazione del programma. Concretamente, questa valutazione viene effettuata da un valutatore indipendente, presentata al comitato di sorveglianza competente e trasmessa alla Commissione entro il 31 dicembre 2003, ai fini della revisione intermedia del programma e della ripartizione della riserva per realizzazioni efficienti.
3. La responsabilità della valutazione ex post spetta alla Commissione europea, in collaborazione con lo Stato membro e con l’autorità di gestione interessata. Il suo scopo è di rendere conto dell’impiego delle risorse, dell’impatto, dell’efficacia e dell’efficienza degli interventi, nonché della loro coerenza con la valutazione ex ante, e quindi di trarre conclusioni in materia di coesione economica e sociale.

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