Premessa
Nell’ultimo decennio, con l’affermarsi dei principi
di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa sanciti da importanti
norme-quadro (Legge 142/90, Legge 241/90, D.Lgs 29/93, etc.) le amministrazioni
locali hanno progressivamente rivisto non solo i propri assetti organizzativi,
(introduzione di modelli di tipo “dipartimentale” al posto di quelli
gerarchico-funzionali), ma anche riconsiderato l’organizzazione del lavoro,
soprattutto per quanto riguarda la ricerca di meccanismi e modalità di
coordinamento innovativi (crescente ricorso ad uffici di staff, uffici
speciali, uffici di progetto, etc.) tali da assicurare il raggiungimento di
obiettivi.
All’interno di questo processo si è fatta strada la consapevolezza,
sia negli organi di governo che nella dirigenza della Provincia di Napoli,
dell’importanza della “logica progettuale” come approccio specifico per gestire
politiche di Piano e attività complesse, che richiedono il coinvolgimento di
più strutture amministrative e di molteplici soggetti sociali ed istituzionali.
A tale riguardo, infatti, va ricordato che gli strumenti
programmatici adottati dalla Provincia di Napoli (Piano Territoriale di Coordinamento e Documento di Programmazione dello Sviluppo Economico 2000)
individuano nel concetto chiave di “progettualità” l’ “asse portante delle
azioni di governo del territorio”
e nel concetto di “progettualità mirata” il criterio guida capace di coniugare
risorse e opportunità presenti nel territorio con obiettivi di riequilibrio
territoriale e di sviluppo economico.
Se da un lato queste opzioni appaiono sintomatiche di un processo
di cambiamento delle strategie di pianificazione, dall’altro permane, tuttavia,
una diffusa incapacità degli apparati burocratici di “tradurre” gli adempimenti
normativi in azioni progettuali in grado di definire preventivamente risultati,
strumenti e modalità di attuazione; questa cronica difficoltà rivela la carenza
di metodologie di lavoro finalizzate alla implementazione delle attività
secondo quanto previsto dal c.d.
“management by objectives” (gestione per obiettivi).
Perchè progettare?
L’utilità della progettazione si fonda sull’assunto
che qualsiasi attività lavorativa complessa può essere intrapresa secondo una
logica progettuale basata sull’utilizzo di una metodologia di lavoro incentrata
su alcuni concetti-base tra loro interdipendenti: obiettivi, azioni e
strumenti. Ciò significa che gli aspetti amministrativi e tecnici connessi ad
un’attività debbono integrarsi tra loro all’interno di una visione
“progettuale” unitaria che individui in maniera esplicita e coerente gli
obiettivi da raggiungere, i risultati attesi, le azioni da intraprendere, gli strumenti (normativi, tecnici ed
organizzativi) da utilizzare, etc..
In sede di elaborazione di
progetti di sviluppo locale, l’adozione di una “corretta” prassi progettuale è
di importanza cruciale se si intendono perseguire obiettivi di crescita economica
e/o di riduzione dei divari socioeconomici; a questa esigenza risponde il “Project Cycle Management” (Ciclo di
Gestione del Progetto) adottato dalla Commissione Europea quale strumento base
per la elaborazione, la realizzazione e la valutazione di un progetto.
Il percorso di progettazione proposto dal Project
Cycle Management (PCM) si caratterizza per la stretta integrazione delle
seguenti fasi:
a)
il programma
indicativo (Indicative Programming):
identifica i problemi, i vincoli e le opportunità del contesto al fine di
individuare e condividere (tra i partecipanti al progetto) i principali obiettivi e le priorità da
affrontare, sulla base di programmi pertinenti
e realistici;
a)
l’identificazione
(Identification): attiene
all’individuazione dell’idea progettuale mediante l’analisi dei problemi da
affrontare, e la scelta e la
valutazione delle possibili opzioni alternative;
b) la formulazione (Formulation): riguarda lo sviluppo
dettagliato delle idee progettuali in fasi
operative;
c)
il finanziamento
(financing): concerne l’esame
della proposta finanziaria del progetto, sottoscritta da tutti i partner e
presentata ai servizi finanziari della Commissione Europea per l’approvazione;
d)
la realizzazione
(implementation): si riferisce
all’esecuzione del progetto, durante la quale , sulla base di opportune forme
di consultazione con i beneficiari e gli altri soggetti interessati, si
verifica periodicamente lo stato di avanzam,ento del progetto stesso e si
apportano i necessari correttivi;
e)
la valutazione
(evaluation) : attiene al giudizio
sull’efficienza, sull’efficacia,sull’impatto e sulla sostenibilità del progetto
rispetto agli obiettivi prefissati.
All’interno di questo complesso percorso particolare rilievo
assumono, per la riuscita del progetto, le fasi della identificazione e della formulazione
dell’idea progettuale in quanto:
-
con la prima si verifica la pertinenza (relevance) dell’idea di progetto e delle azioni da avviare, sulla
base di una consultazione dei beneficiari e dell’analisi dei problemi che
devono essere affrontati;
-
con la seconda si specifica in
dettaglio, assieme ai beneficiari del progetto e degli altri stakeholder (cioè “portatori di
interessi” quali enti istituzionali, associazioni di categoria, altri soggetti
privati, etc.), l’idea progettuale al fine di valutare la sua fattibilità (feasibility) e sostenibilità
(sustainability) sotto il profilo,
sia della fondatezza tecnica, economica, finanziaria, istituzionale e
ambientale del progetto, sia della capacità di apportare benefici che si
protraggono nel tempo, oltre la durata degli interventi finanziati con il
progetto stesso.
Su questi aspetti il PCM fornisce indicazioni puntuali, allorquando
afferma che:
-
la pertinenza dei progetti è
strettamente legata agli obiettivi di settore, nazionali e comunitari, al
coinvolgimento dei beneficiari finali fin dall’inizio dell’elaborazione
progettuale, nonché alla chiarezza degli obiettivi rispetto ai benefici
apportati ai gruppi-bersaglio (target groups);
-
la fattibilità riguarda gli
obiettivi che possono realisticamente conseguiti all’interno dei vincoli
ambientali e delle capacità d implementazione degli enti interessati;
-
i fattori di sostenibilità del
progetto devono essere specificati come parte integrante del disegno
progettuale.
Per assicurare al progetto “pertinenza”,
“fattibilità” e “sostenibilità” nel PCM è suggerito l’uso di uno strumento di
progettazione e gestione noto come Logical
Framework Approach (LFA), definito come “una tecnica efficace per consentire ai diversi soggetti portatori di
interessi, di individuare ed analizzare problemi, definire obiettivi e attività
da intraprendere per risolvere quei problemi”.
La costruzione del logical framework (quadro logico)
richiede al progettista un’analisi preliminare del contesto socioeconomico di
riferimento per stabilire le relazioni causa– effetto esistenti tra le diverse
questioni rilevate; occorre, quindi:
-
individuare i soggetti interessati
(stakeholders) alle proposte progettuali;
-
individuare i bisogni reali e i
problemi posti dai futuri beneficiari;
-
costruire una gerarchia di problemi per
stabilire un quadro coerente delle cause e degli effe
Al termine di questa indagine è possibile iniziare
la costruzione del quadro logico che consentirà agli stessi progettisti di
verificare la validità del disegno progettuale nel rispetto dei requisiti
poc’anzi descritti.
Il Quadro Logico
Il principale prodotto del logical framework è la
“Logframe matrix”, che descrive l’intervento logico del progetto - articolato
in obiettivi, risultati ed azioni – tenendo conto dei rischi e delle condizioni
esterne che potrebbero penalizzare lo svolgimento ed i risultati del progetto.
Una volta definiti (e condivisi) gli obiettivi
generali (overall objectives),
questi vanno scomposti in obiettivi specifici (purpose objectives), a ciascuno dei quali si collegano
determinati risultati) attesi (results); infine, per il raggiungimento
di ogni risultato, vanno definite le singole azioni (activities) da intraprendere.
Il “Logframe” non va applicato meccanicisticamente, ma deve essere
utilizzato come strumento dinamico e flessibile di supporto alla pianificazione
progettuale e finanziaria delle attività, che va costantemente rielaborato e
affinato, soprattutto alla luce di
modifiche del progetto o delle condizioni esterne.
Osservazioni conclusive
Il Project Cycle
Management propone un modello di
intervento fondato sulla “progettazione dal basso” (di tipo bottom-up) che pone
al centro delle politiche di sviluppo locale i soggetti pubblici e privati
operanti sul territorio, già nella fase di definizione delle azioni
progettuali; a questo proposito il PCM sottolinea che “nelle fasi preparatorie del ciclo del progetto, il Logical Framework Approach va considerato
in primo luogo come strumento di progettazione partecipativa”,
la cui finalità
consiste soprattutto
nell’individuare le carenze e le debolezze del disegno progettuale rispetto
alla pertinenza dei contenuti, alla fattibilità degli interventi e alla
sostenibilità nel lungo periodo.
Questo approccio, nella misura in cui richiede esplicitamente
l’attivazione di processi di cooperazione e di concertazione degli interventi
tra i diversi attori locali, è pienamente coerente con il principio del
“partenariato di qualità”, sancito dall’Unione Europea come caposaldo
dello sviluppo locale e recepito
nell’ambito del POR Campania 2000 – 2006.
Da ciò
consegue che il ruolo “progettuale” assegnato alla Provincia di Napoli non può
prescindere della messa a punto di
strategie comuni di intervento (pubblico-privato) che sappiano coniugare
tecniche e metodologie di progettazione con obiettivi di sviluppo e
perequazione sociale.
di Claudio Manzo e
Gennaro Acunzo
